——访第十三届全国人大社会建设委员会副主任委员，全国人大代表宫蒲光

图为宫蒲光代表在会上发言。

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过去一年，脱贫攻坚工作以前所未有的力度、广度、深度和精准度，取得了举世瞩目的伟大成就。

当前，脱贫攻坚已进入攻坚拔寨、啃硬骨头的冲刺阶段。我们所面对的都是贫中之贫、困中之困、坚中之坚，因此更要聚焦深度贫困地区与特殊贫困群体，瞄准突出问题，扎实推进工作，切实巩固来之不易的脱贫成果。

2020年之后，脱贫攻坚战全面获胜，我国农村长期存在的绝对贫困问题得到解决。但并不意味着我国贫困问题得到最后终结。城乡贫困问题将进入一个以相对贫困和特殊贫困群体为特点的新阶段，即“后扶贫时期”。

慈善公益报（本报记者钟伟）全国两会期间，第十三届全国人大社会建设委员会副主任委员，全国人大代表宫蒲光接受《慈善公益报》记者的专访。

慈善公益报：您在两会发言中提到“后扶贫时期”的概念，应该怎样对其进行解读？

宫蒲光代表：在过去一年里，作为三大攻坚战之一的脱贫攻坚战，在以习近平同志为核心的党中央的高度重视下，全党全国齐心协力，脱贫攻坚工作在力度、广度、深度和精准度上前所未有，取得了举世瞩目的伟大成就。

当前，决战决胜脱贫攻坚面临的形势很好，但困难和问题依然存在。今后所面对的将是贫中之贫、困中之困、坚中之坚，脱贫攻坚已经到了啃硬骨头、攻坚拔寨的冲刺阶段。在这决战决胜的关键时刻，我们要坚定不移地贯彻中央决策部署，落实好李克强总理在政府工作报告中提出的要求，不仅要继续聚焦深度贫困地区、特殊贫困群体，瞄准突出问题，扎实推进各项扶贫工作，切实巩固来之不易的脱贫成果。还要清醒认识到，2020年打赢脱贫攻坚战之后，现有扶贫标准下的贫困人口将全部脱贫，贫困县全部摘帽，区域性整体贫困问题将得到有效解决，但并不意味着我国贫困问题的最后终结，而是进入一个以相对贫困和特殊贫困群体为特点的新阶段，也就是“后扶贫时期”。

未雨绸缪，高度重视“后扶贫时期”

慈善公益报：在您看来，“后扶贫时期”我们将面临那些主要问题或变化？应该采取哪些应对方法？

宫蒲光代表：我认为我们将面临三种情况。

首先，在当前脱贫攻坚期，中央、地方以及各部门都出台了一系列扶贫优惠政策，形成了强大的政策合力和资源倾斜。但在2020年后，随着脱贫任务的完成，这些优惠政策自然会逐渐退出，部分贫困人口由于自身条件、家庭状况，在遇到经济下行、市场波动、自然灾害和临时灾难时，很可能出现返贫状况。特别是深度贫困地区受到自然条件和基础设施的制约，产业基础较为薄弱，自身造血功能较低，实现长期稳定脱贫难度很大。有效防止已经脱贫的人口因抵御风险的脆弱性而重新返贫，是一个需要引起高度重视并努力规避的大问题，我们称为“一个防止”。

其次，是工作重心的转移。随着绝对贫困问题的解决，我国扶贫工作的重心将逐步转向解决相对贫困和特殊贫困群体的基本生活保障问题上来；同时，随着农村贫困问题的不断缓解，扶贫资源将逐步向城市贫困领域倾斜，实现重点解决农村贫困向城乡减贫融合推进转变。我们称为“两个转变”。

第三，一些老幼病残等特殊贫困群体在当前的脱贫攻坚工作中无法通过开发式扶贫方式提高收入、改善生活。所以这类群体在未来的“后扶贫时期”仍然是贫困人口，只能依靠社会救助等兜底保障措施实现脱贫。这是其一；其二，由于贫困线是一个动态概念，一旦贫困线因经济社会发展而产生变化，很可能会出现新的贫困人口；其三，由于区域发展的不平衡性和社会阶层的客观存在，相对贫困地区和相对贫困人口仍将长期存在。我们称为“三类群体”。

关于应对上述问题的办法，我有三个工作建议。

第一，就是进一步加强制度建设，完善顶层设计，从根本上巩固脱贫攻坚成果，织密扎牢减少贫困发生的安全网。

我建议国家有关部门要立足于第二个百年目标，未雨绸缪，对“后扶贫时期”的城乡困难群众生活保障问题进行深入探讨研究，做出顶层设计，完善制度安排，构建符合中国国情的城乡贫困治理体系，统筹做好“后扶贫时期”城乡贫困治理工作。

第二，就是进一步重视城市贫困问题，多措并举，有效实现城市贫困人口的脱贫解困。

习近平总书记强调，全面小康路上，一个都不能少。在我理解，就是在迈向全面小康的道路上，既不能让一个农村贫困群众掉队，也不能让一个城市贫困群众掉队。李克强总理在政府工作报告中特别强调了“要加大城镇困难职工脱困力度”。消除贫困，既要消除农村的贫困，也要消除城市的贫困，要两者兼顾，共同脱贫。

第三，就是要加快推进《社会救助法》的立法工作，切实保障贫困群众的基本权益。

2014年5月颁布实施的《社会救助暂行办法》，构建起了我国社会救助的制度体系。但随着社会的发展和实践的检验，特别是与“后扶贫时期”城乡困难群众生活保障工作的实际需求和新时代困难群众对美好生活的要求等都有必要通过加快推进《社会救助法》的立法工作，在制度设计、资源整合、统筹城乡救助工作、完善救助方式、强化救助监督等方面形成更符合实际，更有效率的法律规范。

顶层设计，集中关注“四个问题”

慈善公益报：顶层设计是解决上述问题的前提与保证，您认为在进行顶层设计时应注意哪些问题？

宫蒲光代表：我认为在做顶层设计时应高度重视四个问题。

第一，调整扶贫工作格局。“后扶贫时期”的扶贫工作仍是国家统筹区域发展的重要战略，但从工作格局上，应从集中时间、力量、资源打攻坚战的超常规做法，转向常态化、制度化。一方面将贫困地区的区域发展、产业扶持和基础设施建设纳入乡村振兴战略的重中之重，列入国民经济社会发展整体计划，继续采取大力倾斜的政策予以扶持。另一方面将贫困人口的生活保障纳入综合性社会保障体系，通过完善社会救助制度，改进和提升兜底保障水平，巩固脱贫成果，织密筑牢防止脱贫人品返贫的兜底保障网。

第二，进一步衔接好扶贫政策和社会救助制度。首先，要完善贫困人口认定办法。在“后扶贫时期”，贫困人口应全部纳入低保和特困人群，不再分建档立卡贫困户和低保户而重复认定。通过总结以往经验，针对目前存在的突出问题，改进低保人口认定办法，做到“精准识别，动态管理，公平公正，简便易行”。由于我们已郑重承诺，2020年消除贫困，建议在“后扶贫时期”，不再使用贫困户或贫困人口的说法，统称低保户或低保人口。其次，要做好扶贫和民政两部门在困难群众帮扶上的工作衔接，形成反贫困的合力。

第三，构建多层次社会救助体系。十九大报告提出，要建成多层次社会保障体系。这里讲的“多层次”既指保障对象的多层次性，也指保障主体的多层次性。社会救助属于兜底保障，其对象是社会最困难的群众，其救助主体，既有政府、事业单位、国企等，也有社会力量，包括民营企业、社会慈善组织和爱心人士等。因此，首先要继续明确各级政府在扶贫助困中的责任，既有协调各方、统筹资源倾斜的工作责任；也有财力物力支出的保障责任，其次，要以政策引导和广泛动员，使社会力量投入到长期的扶贫助困工作中。

第四，拓展扶贫助困领域。按照十九大精神，社会救助工作应充分考虑时代发展和贫困人口的合理需求，由目前的产业扶持和“两不愁三保障”的基本生活保障，逐步拓展到养老护理、生活照料等基本服务项目，适当考虑其现代生活，如通讯、文化、交通等方面的必要支出因素。总之，要进一步加强制度建设，完善顶层设计，通过全面建成覆盖全民、城乡统筹、权责清晰、保障适度、可持续的多层次反贫困社会保障体系，织密扎牢减少贫困发生的安全网，筑牢巩固脱贫攻坚成果的防护罩，切实长期稳定有效地保障城乡贫困人口的基本生活。

同赴小康，有效消除城市贫困

慈善公益报：您在发言中用很大篇幅谈到城市贫困问题。对于解决这一问题上您有哪些建议？

宫蒲光代表：我有一个统计数据很说明问题。截至2018年底，我国城市低保人口为1006万人，特困人口为27.7万人，两者合计有1033.7万人。由于国家没有设定统一的城市扶贫标准，在实践中，多数地方一般将城市家庭人均收入不超过当地城市低保标准1.5-2倍的家庭认定为低收入家庭，又称“低保边缘群体”，即城市贫困家庭。据初步测算，我国城市贫困人口远多于城市低保人口，估计将超过2000万。在城市生活缺少土地等生产资料，加上住房、教育等刚性支出，与农村相比，城市生活成本压力更大。当前，坚决打赢脱贫攻坚战是全党的重要政治任务，投入的是全党全国全社会之力，从中央到地方都采取了很多超常规的政策举措和具体行动，主要都是瞄准农村贫困人口，没有覆盖到城市贫困人口。城市贫困问题主要通过《社会救助暂行办法》确定的“8+1”社会救助制度体系综合保障城市困难群众基本生活，与农村的扶贫政策相比，存在较大差别，力度也较弱。比如，农村建档立卡贫困人口普遍纳入了“基本医疗保险、大病保险、大病补充保险、医疗救助”四道保障线，但在城市里除低保对象、特困人员外，其他城市贫困人口享受不到这些医疗保障政策。比如，农村普通高中建档立卡家庭子女可免除学杂费，但在普通高中就读的城市贫困人口子女则不能享受该政策等。再如，在农村脱贫攻坚中实行的核算家庭收入适当核减刚性支出，并将贫困家庭中的重度残疾人、重病患者单独纳入低保范围（即单人户纳入低保）的做法，城市贫困人口都不能享受这些政策。一部分城市贫困家庭的人均收入虽然超过低保线，但因病、因残等刚性支出较大，其实际生活水平甚至低于低保家庭。

今年春节前，我到贵州调研，专门到了一个老国有企业轴承生产厂。这个厂在岗职工每月平均工资只有1300元，董事长、总经理每月才3000元。可以说连董事长、总经理在内的全厂都是困难职工，日子过得很艰辛，稍微遇到一点小病小灾就更为艰难。

2020年既是脱贫攻坚决胜之时，也是全面建成小康社会之时。建议国务院有关部门切实加强城市贫困问题的政策研究，明确解决城市贫困问题的总体思路、目标和政策措施，进一步加强城市贫困人口兜底保障政策体系建设，确保城市贫困人口与全国人民一同迈入小康社会。

为此，我提出三点建议：

一是把解决城市贫困问题纳入“后脱贫时期”重点工作之中。统筹建立党委领导、政府主导、部门协同、社会参与的城市脱贫攻坚政策体系和管理体制机制，将在解决农村贫困问题中行之有效的政策举措、工作机制等运用到解决城市贫困问题中。通过加强组织领导和部门协调，精准施策，发挥合力，推动实现城市贫困人口有效脱贫；

二是研究制定城市贫困人口认定办法。通过明确城市贫困人口的认定标准和认定程序，完善城市低保人口与城市低收入家庭的救助机制，推动相关民生保障政策从低保对象、特困人员逐步向低收入对象、支出型贫困对象拓展，形成城市贫困问题综合治理体系；

三是加大城市就业政策扶持力度。据统计，城市低保对象中有就业条件的占34.7%，而农村为28.1%。实现就业，提高工资收入是解决城市贫困问题的重中之重，要从就业政策扶持、工作技能培训等方面入手，激发城市贫困群众内生动力，着力帮助有就业能力的城市贫困人口实现就业，增加收入来源，提升生活水平，实现摆脱贫困的目标。

以民为本，推进《社会救助法》立法

慈善公益报：您作为第十三届全国人民代表大会社会建设委员会副主任委员，主要从事研究、拟订、审议社会保障、民政事务、群团组织等方面相关议案、法律草案的工作。您对推进《社会救助法》的立法工作有哪些具体建议？

宫蒲光代表：全国人大八届、十届、十一届常委会都曾将社会救助立法列入计划，去年9月，经中央批准的十三届全国人大常委会立法规划公布，《社会救助法》被列入第一类立法项目，充分体现了党和国家对社会救助立法工作的高度重视。根据立法规划，社会救助法草案由国务院提请全国人大常委会审议，草案的起草工作由民政部牵头，国务院有关部门参与，社会建设委员会为联系社会救助法起草单位的专门委员会，将积极推动立法工作。为进一步做好社会救助立法工作，我有三个建议：

一是充分认识加快社会救助法立法工作的重要意义。社会救助是保障困难群众基本生活的兜底性制度，对改善困难群众民生、促进社会公平、维护社会和谐稳定具有重大意义。党和国家历来高度重视社会救助工作，近年来，每年都安排数千亿资金用于城乡低保、农村五保、教育救助、医疗救助、住房救助、灾害救助、临时救助等。随着我国经济社会的快速发展，稳步提高救助水平，规范救助工作，进一步提升社会救助法治化水平势在必行。制定社会救助法，对于健全我国社会救助制度，保障贫困群众的合法权益，巩固脱贫攻坚的成果、回应人民群众对美好生活的新期待都具有十分重要的意义。

二是深入调研，认真总结经验，着力提高立法质量。在法律草案起草过程中，要深刻认识新时代对社会救助工作提出的新任务新要求。认真总结《社会救助暂行办法》实施以来，基层在贯彻落实中形成的好经验以及存在的普遍性问题，切实做到对社会救助领域的重要情况、主要矛盾、群众期盼心中有数，推动法律草案能够精确对接发展所需、基层所盼、民心所向，切实提高立法的科学化、精细化水平，提高法律的可操作性，努力构建城乡统筹、制度衔接、运行规范、兜底有力的社会救助制度体系，以良法促进发展、保障善治。

三是加强协调，推动各相关部门通力配合，形成工作合力。社会救助立法涉及面非常宽，涉及部门较多。按照立法工作的安排，要在确保质量的前提下，按期完成，任务繁重，时间紧迫，这迫切需要有关部门形成共识，凝聚合力，加快推动《社会救助法》的立法工作。

服务社会，慈善组织大有可为

慈善公益报：李克强总理3月5日在作政府工作报告时说，引导支持社会组织、人道救助、志愿服务和慈善事业健康发展。您在民政部任职5年多，兼任中国社会工作联合会会长。您认为慈善组织的建设与发展需要注重哪些关键因素？

宫蒲光代表：慈善事业是有益于民生、有益于社会的伟大事业，是国家社会保障体系的重要补充；慈善组织是慈善事业发展的主要载体与骨干力量，在社会救助中发挥着重要作用。我认为一个优秀的、可持续发展的慈善组织应该具备至少四个方面的条件。

首先是政治信仰。在社会组织领域，党中央明确提出了进一步加强政治建设的指示，民政部也作出了具体部署，提出了具体要求。作为慈善组织，要始终坚持政治引领，强化政治意识，把准政治方向，在思想与行动上与党中央保持高度一致。牢固树立“四个意识”，不断增强“四个自信”，绝对做到“两个维护”，确保党和国家方针政策得到贯彻落实。

其次是法律意识。《慈善法》是我国社会管理领域的重要法律，是慈善制度建设的基石，是慈善事业发展的保证。慈善组织各项业务的开展都要以《慈善法》为准则，要深入研究《慈善法》以及配套规定，在学懂、弄通、做实上下功夫。不仅要做遵守《慈善法》及相关规定的示范者，更要做慈善精神的践行者，慈善文化的推广者，让更多民众了解慈善，参与慈善，在社会上形成“人人皆为慈善”的风尚。

第三是业务能力。慈善组织要坚持开展慈善项目及活动，积极拓展业务领域，提升筹募能力。要结合社会热点、难点、痛点问题，利用各种渠道与平台，结合各种现代技术手段，使募捐与救助做到便捷快速、反馈及时，公开透明，不断提升工作规范化与社会公信力，使慈善理想有的放矢，慈善活动效益最大化。

第四是文化底蕴。一个优秀的慈善组织不仅是具体事务的操作者，更是慈善事业政策理论的研究者。要做到理论与实践相结合，两手抓，两手硬。随着《慈善法》的深入实施，我国组织化、规范化、透明化、专业化的现代慈善体系构架及慈善事业快速发展的趋势已基本形成。与此同时，慈善事业政策理论和慈善文化研究的滞后问题日渐突出。因此，要进一步研究慈善政策理论和文化，努力推进慈善事业政策理论和文化体系建设，为我国慈善事业的健康发展作出慈善组织应有的贡献。