【财新网】（实习记者 张从志）2016年，中国彩票销售总量达到3946亿元，从中筹集的彩票公益金首破千亿。池子越来越大，彩票公益金的管理使用暴露出的问题也越来越明显，专家对此表示，应尽快制定“彩票法”。

　　2017年6月14日，由中国社会科学院社会政策研究中心及社会科学文献出版社共同发布的《慈善蓝皮书：中国慈善发展报告（2017）》（以下简称“《蓝皮书》”）发布上述数据。这是《蓝皮书》连续第四年以专门报告的形式关注彩票公益金问题。

　　所谓彩票公益金，是指从彩票发行收入中按规定比例提取的，专项用于社会福利、体育等社会公益事业的资金。根据相关规定，彩票资金包括彩票奖金、彩票发行费和彩票公益金三个部分，其构成比例由国务院规定，任何一方的增减都会影响另外两方。

　　彩票公益金管理使用存弊端

　　《蓝皮书》显示，2016年全国福利彩票销量达到2064.9亿元，当年筹集彩票公益金591亿元，同比增长2.5%；2016年中国体育彩票年度销量达到1881.5亿元，当年筹集彩票公益金448亿元，同比增长13.1%。两者相加，2016年中国彩票销售总量达到3946.4亿元，筹集彩票公益金1039亿元，同比增长7.3%。这是彩票公益金首次突破千亿大关。

　　《蓝皮书》主编、中国社科院社会政策研究中心副主任杨团告诉财新记者，随着彩票收入池子的不断扩大，彩票公益金暴露的问题愈发严重。在彩票公益金提取比例上，她指出，2016年“两彩”的销售总量已经接近四千亿，但筹集的彩票公益金只有一千亿，其中的三千亿留下了一个巨大的灰色利益空间，很容易滋生腐败。

　　杨团此前在接受财新记者采访时曾表示，国际上运营规范的彩票发行成本大约是5%，中国的成本超过百分之十几，甚至二十，无形中会侵占彩票公益金比例。

　　此外，千亿规模的彩票公益金如何分配使用也是一个问题。《蓝皮书》分析，福彩公益金相关制度约定的四类方向中，没有特别限定用于老年人、儿童、残障人福利领域的资金比例，唯独限定了社会公益类项目的使用总量不得超过10%，这使在执行过程中包含慈善领域使用资金在内的社会公益受到了很大局限。

　　《蓝皮书》根据测算发现，2015年中央专项彩票公益金中约有17.62%用于资助社会组织执行相关公益项目。 “两彩”管理部门本级彩票公益金用于社会公益部分的金额约为170亿元，加上地方留成彩票公益金和中央转移支付的公益金中用于社会公益部分，2016年同比测算为360亿元用于社会公益。

　　但是杨团认为，目前彩票公益金投入社会公益的比例仍不高。她表示，彩票公益金自身的公益属性决定其属于慈善资源的范畴，但政府部门往往把彩票公益金当做了自己的财政收入。

　　应尽快制定彩票法

　　2015年6月，国家审计署发布《彩票资金审计结果》，审计共抽查彩票资金658.15亿元，占同期全国彩票资金的 18.02%。审计查出虚报套取、挤占挪用、违规采购、违规购建楼堂馆所和发放津贴补贴等违法违规问题金额169.32亿元，占抽查资金总额的 25.73%，超过1/4的抽查资金存在违法违规问题。

　　“两彩”审计结果在社会上产生巨大反响，被称为彩票行业的“审计风暴”。然而，风暴过后，其中暴露出的问题仍没有得到根本解决。

　　《蓝皮书》指出，自2009年财政部、民政部、国家体育总局的《彩票管理条例》以粗放型的内容公布以来，尽管随后出台了《彩票管理条例实施细则》和《彩票公益金管理办法》等，仍然远远落后于彩票事业发展和依法治彩的需求，依法管理彩票的理念未普遍建立，彩票资金使用制度的相关规范还需要进一步完善，资金分配、使用、监管环节的制度也明显滞后。

　　杨团此前在接受财新记者采访时透露，他们曾建议在2016年通过的《慈善法》中给彩票公益金一席之地，让彩票公益金的使用，能够遵循慈善法原则。但是全国人大表示，提出得太晚，加不进去了。

　　《蓝皮书》认为，彩票发行机构目前的管理体制造成激励不够、效能不足，亟须对其进行改革，仿效西方彩票管理机构的治理方法，增加社会参与，建立一套理事会治理的带有社会企业属性的管理模式，发行销售涉及的人、财、物等有关审批权限从相关管理部门适当下放到理事会，形成理事会决策、发行机构执行的管理运行模式，增强彩票的公信力，加强社会监督，提高发行销售效率。

　　《蓝皮书》提出，有必要设立第三方参与的彩票行业协会，充分应用市场力量和社会力量进行自律自治，从而创新出适应时代发展的彩票发展管理模式。在法律层面，应及时起草严谨有效、科学规范的《彩票法》，提升以法治彩理念，将彩票发展纳入完善的法治轨道。